وضعیت گردشگری در ایران

2-4-1. گردشگري در سال‌هاي پيش از انقلاب اسلامي

اولين نهاد مربوط به فعاليت گردشگري در سال 1314 تحت عنوان «اداره جلب سياحان خارجي و تبليغات» در وزارت داخله آن دوران تاسيس شده بود. شانزده سال بعد يعني در شهريور 1320، اين اداره به شوراي عالي جهانگردي تبديل و در وزارت كشور متمركز شد. مجدداً در فروردين 1342، سازماني به‌نام سازمان جلب سياحان وابسته به نخست‌وزيري تاسيس شد. اما تا پيش از پيدايش مديريت جهانگردي و فرهنگ و هنر در سازمان برنامه و بودجه در سال 1347، هيچ موسسه يا سازماني وجود نداشت كه به برنامه‌ريزي مدون در امر گردشگري بپردازد.

كار مدون و برنامه‌ريزي شده در خصوص گردشگري، در چهارمين برنامه عمراني (51-1346) براي اولين بار صورت گرفت. اگرچه برنامه چهارم در آن سالها به عنوان يك برنامه موفق در گردشگري ارزيابي شد و 80 درصد اهداف ورود گردشگر تحقق يافت، اما به علت عدم وجود اهداف مشخص در حوزه ايرانگردي و خاصه تجهيزات مربوط به خدمات گردشگري از جامعيت لازم برخوردار نبود (فرزين، 1382).

برنامه پنجم عمراني (57-1352) با هدف كلان شناخت و معرفي فرهنگ ايران، ايجاد وسايل رفاه و تامين وسايل پذيرايي براي گردشگران داخلي و خارجي، آخرين برنامه عمراني قبل از انقلاب اسلامي بود. در برنامه پنجم علاوه بر هدف‌گذاري گردشگران خارجي و ايرانگردي، براي افزايش انواع تاسيسات گردشگري به‌ ويژه ساخت هتل و ميهمانسرا نيز هدف‌گذاري شده بود.

محورهاي اساسي اين دو برنامه را در خصوص گردشگري مي‌توان به شرح زير بيان كرد:

  1. كسب وجهه بين‌المللي و ايجاد ساختار تشكيلاتي و نظام اجرايي جديد به ‌منظور اعمال مديريت و هدايت فعاليت­هاي گردشگري؛
  2. توسعه خدمات گردشگري از طريق مشاركت با شركت­هاي بزرگ جهاني فعال در عرصه صنعت گردشگري؛
  3. شناخت و معرفي جاذبه‌هاي گردشگري خاصه قطب­هاي منطقه‌اي گردشگري كشور؛
  4. تشويق و ترغيب مردم براي مسافرت به كشورهاي خارجي و صنعتي و آشنايي آنها با دستاوردها و تجربيات توسعه اقتصادي و اجتماعي كشورهاي مذكور (همان منبع).

 

2-4-2. گردشگري بعد از انقلاب انقلاب اسلامي

بعد از انقلاب اسلامي به دنبال تحولات فکري ـ فرهنگي که در کشور ايجاد شد، تغيير بنيادي نيز در ساختار، رويکرد و سياست­هاي گردشگري کشور بوجود آمد. وزارت اطلاعات و گردشگري در سال 1357 به وزارت ارشاد ملي و سپس به وزارت ارشاد اسلامي تغيير نام يافت و حوزه معاونت گردشگري اين وزارتخانه، سرپرستي امور گردشگري را بر عهده گرفت. به دنبال تشکيل وزارت ارشاد اسلامي، دفتر ايران­گردي و گردشگري در معاونت سياحتي و زيارتي اين وزارتخانه، به‌منظور ساماندهي و برنامه‌ريزي گردشگري، آموزش، درجه‌بندي، نظارت، نرخ‌گذاري تأسيسات اقامتي، برقراري ارتباط با ارگان­ها و سازمان‌هاي بين‌المللي گردشگري تشکيل گرديد. اين دفتر پس از مدتي برابر مصوّبه 21 آبان 1358 شوراي انقلاب اسلامي با اهداف هماهنگي بين امور گردشگري، چهار شرکت سهامي (شرکت سهامي تأسيسات گردشگري ايران، شرکت سهامي گشتهاي ايران، شرکت سهامي مرکز خانه‌هاي ايران و شرکت سهامي سازمان مراکز گردشگري) را درهم ادغام کرده و به نام مراکز
ايران­گردي و گردشگري شروع به فعاليت کرد. اين سازمان با خط‌مشي و اهدافي نو، فعاليت خود را با بهره­برداري از 144 واحد پذيرايي، ميهمانسرا، هتل و تأسيسات گردشگري در سراسر کشور آغاز نمود.

در سال 1356، وزارت فرهنگ و هنر با وزارت ارشاد اسلامي ادغام شد و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي تشکيل گرديد و فعاليت­هاي اين سازمان نيز در وزارتخانۀ جديد به همان شکل قبلي خود ادامه پيدا کرد. در سال 1370 در سايه ايجاد فضاي نو که پس از جنگ تحميلي؛ کشور پيدا کرده بود به منظور توسعه صنعت گردشگري، ضمن تجديدنظر در تشکيلات حوزۀ معاونت سياحتي و زيارتي وزارتخانه، امور ايرانگردي و گردشگري بر عهدۀ واحدهاي تابعه اين مرکز، دفتر برنامه‌ريزي و امور فني اداره کل نظارت بر خدمات سياحتي و زيارتي، مرکز تحقيقات و مطالعات ايرانگردي و گردشگري و مرکز آموزش خدمات گردشگري گذاشته شد. در اجراي سياست‌هاي دولت جمهوري اسلامي ايران به منظور توسعه فعاليت­هاي اقتصادي و کسب درآمدهاي ارزي از منابع غير نفتي با توجه به توان بالاي کشور در زمينه جلب گردشگران خارجي، بازنگري در اهداف و وظايف، حوزه معاونت امور سياحتي و زيارتي و سازمان مراکز ايرانگردي و گردشگري بوجود آمد و اين دو بخش در سال 1367 در يکديگر ادغام و سازمان ايرانگردي و گردشگري با عنوان يکي از سازمان­هاي تابع وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي تأسيس شد. اين سازمان جديد فعاليت خود را مجزاتر و با استقلال بيشتري پيگيري کرد. نهايتاً در سال 1383 با پيشنهاد دولت و تصويب مجلس شوراي اسلامي طرح ادغام دو سازمان ايرانگردي وگردشگري با سازمان ميراث فرهنگي از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي و منفک شدن آن و به عنوان يکي از سازمان­هاي زير مجموعه رياست جمهوري تحت عنوان سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري مورد موافقت و اجرا شد.

 

2-4-3. گردشگري در برنامه‌هاي توسعه

پس از جنگ تحميلي، ضرورت بازسازي کشور و برنامه‌ريزي اقتصادي– اجتماعي– فرهنگي سرلوحه برنامه‌هاي دولت قرار گرفت. يکي از بخش­هايي که همواره مورد توجه برنامه‌هاي توسعه کشور با نقاط ضعف و قوت بوده؛ گردشگري، به‌خصوص گردشگري فرهنگي – مذهبي است. اين رويکرد با توجه به ساختار سياسي، اجتماعي– فرهنگي، تاريخ و تمدن ديرينه اين مرزوبوم، منابع و اهميت جاذبه‌هاي فرهنگي- مذهبي کشور، تبادلات فرهنگي- سياسي، نياز به ارز و … بوده است. با اين مقدمه به بررسي جايگاه گردشگري در برنامه­هاي توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي مي‌پردازيم:

 

2-4-3-1. برنامه اول توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي (72-1368)

سياست‌هاي کلي اين برنامه عبارت بود از:

– توسعه و تقويت برنامه‌هاي تبليعاتي براي معرفي جاذبه‌هاي فرهنگي، تاريخي و طبيعي کشور؛

– برپايي کنفرانس‌ها، نمايشگاه­ها، جشنواره‌هاي فرهنگي هنري؛

– سرمايه‌گذاري در زمينه ايجاد واحدهاي ارزان براي اقامت مسافران در جهت حمايت طبقات متوسط و کم‌ درآمد؛

– راه‌اندازي و توسعه تورهاي داخلي؛

– تسهيل در ورود و خروج ايرانيان مقيم خارج؛

– راه‌اندازي تورهاي مخصوص جانبازان و معلولان؛

– آموزش نيروي انساني براي تربيت کادر متخصص؛

– همکاري با سازمان­هاي بين‌المللي و کشورهاي پيشرفته براي کسب تجارب گردشگري؛

– توسعه، ارزيابي و نظارت بر فعاليت­هاي مراکز ايرانگردي در کشور؛

– ايجاد تسهيلات گمرکي و تسريع در تشريفات مرزي؛

– تشکيل شوراي عالي ايرانگردي گردشگري؛

– شرکت فعال در نمايشگاه‌ها و مجامع بين‌المللي؛

– اقدام به تأسيس آموزشکده گردشگري و برگزاري دوره‌هاي آموزش مديران؛

– اسکان زائران در مجتمع‌هاي مسکوني به‌منظور صرفه‌جويي؛

– تغيير روش در تدارکات به‌منظور صرفه‌جويي.

اهداف کمي برنامه:

– افزايش تعداد گردشگران خارجي به 318000 نفر؛

– افزايش تعداد ايرانيان که به خارج مي­روند به 830000 نفر؛

– حصول 450 ميليون دلار درآمد ارزي ناشي از ورود گردشگران خارجي؛

– تمشيت امور 800000 نفر زائر حج و 472000 نفر زائر سوريه؛

اهداف کيفي:

– شناساندن فرهنگ و تمدن ايراني اسلامي به جهانيان و صدور انقلاب و آشنايي ايرانيان با تمدن ساير ملل؛

– ايجاد زمينه آشنايي مردم با نقاط مختلف کشور و تحکيم و جذب اقوام مختلف ايراني؛

– افزايش درآمدهاي ارزي کشور از طريق جدب گردشگران و سودآور نمودن واحدهاي دولتي؛

– بهره‌برداري صحيح از تجهيزات و تأسيسات احداث شده و ساير سرمايه‌گذاري‌ها؛

– ايجاد زمينه مناسب براي سفر ايرانيان به خارج و بهبود و توسعه مشيت زائران حج و عتبات عاليات. (سازمان برنامه و بودجه، 1386).

2-4-3-2. برنامه دوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي (79-1374)

برنامه دوم با يک سال تأخير نسبت به برنامه اول شروع شد، در اين برنامه سعي شد، ضعف‌ها و کاستي‌هاي برنامه اول نيز مرتفع گردد. با اين ديد، برنامه دوم تمهيداتي را نيز در جهت رشد و توسعه صنعت گردشگري در نظر گرفت. اعتبار در نظر گرفته شده براي صنعت گردشگري 5/991 ميليارد ريال بود که 85 درصد آن از اعتبارات جاري و 15 درصد آن مربوط به اعتبارات عمراني در نظر گرفته شده است. در طي برنامه اعتبارات جاري 6/10 و اعتبارات عمراني 30/10 درصد رشد را نشان مي‌دهد (سازمان برنامه و بودجه، 1374).

عمده‌ترين خط‌مشي‌هاي برنامه دوم، ايجاد تمرکز در امر برنامه‌ريزي و سياست‌گذاري امور ايرانگردي و گردشگري‌، تشويق بخش خصوصي به سرمايه گذاري‌، واگذاري طرح­هاي نيمه تمام به بخش خصوصي به منظور ارائه خدمات بهتر و توسعه و تقويت تبليغات براي شناساندن فرهنگ و جاذبه‌هاي گردشگري کشور است.

بررسي نقاط قوت و ضعف برنامه دوم

نقاط قوت:

– حضور نسبتاً موفق در نمايشگاه­هاي گردشگري خارج از کشور و برگزاري مطلوب نمايش­هاي گردشگري در داخل کشور؛

– ايجاد زمينه احياي قطب‌هاي سياحتي کشور؛

– بازپس‌گيري و بازسازي تأسيسات اقامتي سازمان ايرانگردي و گردشگري؛

– بهبود و تمشيت امور زائران بيت‌الله الحرام و عتبات عاليات و زائرين سوريه؛

نقاط ضعف برنامه:

– ناتواني در جذب و آموزش نيروي انساني متخصص مورد نياز؛

– ناتواني در نگه داشتن سطح کيفي خدمات بخش گردشگري در حد استانداردهاي بين‌المللي؛

– ناتواني در جذب گردشگران کشورهاي ثروتمند‌؛

عدم موفقيت در زمينه گردآوري اطلاعات و آمار مورد نياز بخش‌؛

– ضعف در انجام تحقيقات و پژوهش‌هاي کاربردي؛

– کمبود مراکز اقامتي و پذيرايي مطلوب و وسائل حمل و نقل مناسب؛

– ضعف در هماهنگي بين دستگاه‌هاي اجرايي مؤثر در پژوهش؛

مهمترين عواملي که مانع تحقق کامل اهداف برنامه در ارتباط با افزايش ظرفيت مسافرپذيري شده است عبارتند از:

– فقدان انگيزه لازم براي سرمايه‌گذاري در ايجاد تأسيسات اقامتي با توجه به نرخ اشغال پائين واحدهاي اقامتي، عدم اعطاي بخشودگي مالياتي به ميزان مورد نياز و عدم آزادسازي قيمت‌ها؛

– وجود مشکلات عديده‌اي در پرداخت تسهيلات بانکي به نرخ صنعتي به متقاضيان‌؛

– عدم تکميل به موقع پروژه‌هاي تأسيساتي؛

– تأخير يا عدم بهره‌برداري از واحدهاي تکميل شده به دليل عدم وجود بازده اقتصادي متناسب با هزينه‌هاي بهره‌برداري.

در حالي‌که نزديك به 90 درصد از اهداف برنامه دوم در سال‌هاي 1376 تا 1378 در ارتباط با تعداد گردشگران ورودي تحقق يافته است، اما متوسط تحقق درآمدهاي پيش‌بيني شده 9 درصد بوده است. ترکيب گردشگران ورودي به کشور، سهم اند ک گردشگران ورودي از کشورهاي ثروتمند و کاهش متوسط گردشگران در کشور از مهمترين عواملي بوده‌اند که مانع تحقق اهداف برنامه در ارتباط با د رآمدهاي ارزي حاصل از گردشگري شده‌اند.

 

2-4-4. برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي (1383-1379)

برنامه سوم توسعه، اولويت دادن به بخش خصوصي و ايجاد فضاي مناسب رقابتي و جلوگيري از رقابت غير اصولي بخش­هاي دولتي از سياست‌هاي اصلي اعلام و سازمان ايرانگردي و گردشگري و سازمان ميراث فرهنگي را موظف به ارائه طرح حمايت و هدايت بخش خصوصي و غيردولتي جهت سرمايه‌گذاري دراحياء بناها و بافت‌هاي تاريخي با مشارکت دولت نموده و يکسال پس از تصويب برنامه سوم به تصويب هيئت دولت برساند. خطوط کلي برنامه براي توسعه صنعت گردشگري در کشور در برنامه سوم توسعه عبارتند از:

– برنامه‌ريزي براي مشخص کردن اهداف برنامه و تعيين راهکارهاي لازم؛

– شناخت کشورهاي گردشگر فرست و برنامه‌ريزي براي جذب گردشگر؛

– ايجاد فرهنگ گردشگري در بين مردم و گشترش آن به مدارس و دانشگاه­ها؛

– اعطاي تسهيلات مختلف در جهت توسعه گردشگري (سازمان برنامه و بودجه، 1379).

 

2-4-5. برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي (1388-1384)

برنامه چهارم توسعه نسبت به ساير برنامه‌هاي قبلي توجه خاصي به گردشگري و ميراث فرهنگي نموده است؛ چنانکه موضوع يکي از بخشهاي ششگانه برنامه بخش چهارم (موضوع صيانت از هويت فرهنگ اسلامي- ايراني)، فصل نهم، توسعه فرهنگي، مشتمل بر 15 ماده (118-104)، در فرازهاي مختلف اين بخش به کرات بر توسعه آموزش، حمايت، حفاظت، پايداري و مشارکت بخش خصوصي، تبادلات فرهنگي با تکيه به گردشگري فرهنگي و مذهبي تأکيد شده است.

در بند 6 توسعه سند چشم انداز بیست ساله، اشاره می کند که هدف کشور، کسب جایگاه اول اقتصادی در سطح منطقه آسیای جنوبی و غربی، تکیه بر رشد مستمر اقتصادی، ارتقای نسبی در آمد سرانه ورسیدن به اشتغال کامل است.

بر اساس پیش­بینی­ها در پایان برنامه ی هفتم توسعه، که مصادف با پایان سند چشم­انداز بیست ساله است، ایران باید به سالانه 10 میلیاد دلار در آمد ارزی درسال دست یابد. این اهداف به عنوان اهداف کلی و بلند مدت سند جامع توسعه ملی گردشگری خواهند بود.

و نیز در قانون چهارم برنامه توسعه ی کشور در فصل هفتم توسعه فرهنگی ماده 114 اهداف ذیل در بخش میراث فرهنگی و گردشگری در نظر گرفته شده است:

  • اهتمام ملی در شناسایی، حفاظت، پژوهش، مرمت و احیاء و بهره­برداری و معرفی میراث فرهنگی کشور؛
  • ارتقای توان گردشگری؛
  • تولید ثروت و اشتغال زایی؛
  • مبادلات فرهنگی با کشورهای جهان.

و برای رسیدن به این اهداف اقدام هایی چون، ایجاد صندوق احیای بهره­برداری از بناها و اماکن تاریخی فرهنگی کشور، شناسایی و مستندسازی آثار تاریخی و فرهنگی، شناسایی و حمایت از میراث فرهنگی حوزه­ی فرهنگی ایران در کشورهای همسایه، تکمیل نظام جامع آماری گردشگری با نظارت و هدایت مرکز آمار ایران، ایجاد مراکز حفظ وآثار فرهنگ ایلی در شهرستان­ها و استان­های کشور از قبیل دهکده­های توریستی، موزه و نمایشگاه، تقویت پایه­های آماری بخش ، ایجاد تنوع در محصولات گردشگری، توسط بخش­های مختلف و مسئول مورد نظارت و ارزیابی قرار می­گیرند تا اقدام­های انجام شده اهداف را محقق سازد.

با اين­حال، خطوط کلي برنامه چهارم راجع به توسعه گردشگري اينگونه تعيين شده است (روزنامه رسمي، قانون برنامه چهارم: 20-1):

الف– مکلف کردن دولت جهت رونق اقتصاد فرهنگي (ماده 104) از جمله، اصطلاح قوانين و موانع انحصاري، تصويب و ابلاغ استاندارد بهره‌مندي تقاضاهاي فرهنگي، گردشگري نقاط مختلف کشور، توسعه ساختاري و استفاده از معافيت­هاي مالياتي و … است.

ب- مکلف کردن دولت جهت تعميق ارزش­ها، باورها، فرهنگ معنويت و نيز حفظ هويت اسلامي– ايران، اعتلاي معرفت ديني و توسعه فرهنگ قرآني (ماده 106). در اين زمينه اقداماتي همچون تهيه طرح جامع گسترش فضاهاي مذهبي و مساجد با همکاري سازمان تبليغات، اوقاف با همکاري سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري، تهيه طرح جامع و اجراي همگرايي مذاهب و گردشگري مذهبي در نظر گرفته شده است.

ج- دولت موظف است به منظور حفظ و شناساندن هويت تاريخي ايران (ماده 109) اقداماتي همچون حمايت از پژوهش­هاي علمي و بين‌رشته‌اي در زمينه ايران‌شناسي، تاريخ تمدن و نظاير آن، گردآوري و بررسي نظام‌يافته آداب و رسوم، فرهنگ ملي و بومي، شناسايي اصول و ضوابط شکل‌گيري معماري ايراني اسلامي در شهرها و روستاهاي کشور به عمل آورد.

د– مکلف کردن دولت به منظور ترويج فرهنگ صلح در سطوح بين‌المللي (ماده 110) که نيازمند اقداماتي همچون مشارکت نهادها، مجامع منطقه‌اي و بين‌الملي و نيز تبادل نظر متفکران و دانشمندان و نهادهاي علمي- فرهنگي، اهتمام به معرفي جاذبه‌هاي فرهنگي- هنري ايران، عقد موافقت‌نامه­هاي فرهنگي، منطقه‌اي، قاره­اي و بين‌المللي است.

ه- مکلف کردن دولت براي متجلي ساختن و توسعه مفاهيم و نهادهاي هويت اسلامي و ايراني در ساختار سياسي، اقتصادي، اجتماعي و علمي و نيز تعامل اثربخش ميان ايران فرهنگي، تاريخي، جغرافيايي و زباني با رويکرد توسعه پايدار (ماده 113) که نيازمند اقداماتي نظير اين­هاست: طرح کاربرد نمادها، نشانه‌ها، آثار هنري ايراني و اسلامي در معماري و شهرسازي و سيماي شهري، احداث موزه علوم و فناوري، پارک‌هاي علمي، موزه‌هاي فرهنگي تاريخي و … استفاده از ظرفيت‌ها و مزيت‌هاي فرهنگي در تسهيل و بهبود روابط و مناسبات بين‌المللي که مي‌توانند از يک درصد از اعتبارات خود براي احداث بناها و ساختمان­هاي خود براي طراحي، ساخت آثار هنري متناسب با فرهنگ ديني و ملي استفاده کنند.

و- مکلف کردن دولت براي اهتمام ملي در شناسايي، حفاظت، پژوهش، مرمت، احياء، بهره‌برداري و معرفي ميراث فرهنگي کشور و ارتقاء توان گردشگري، توليد ثروت و اشتغال­زايي و مبادلات فرهنگي در کشور (ماده 114). اقداماتي همچون حمايت از مالکين آثار تاريخي- فرهنگي، ايجاد و توسعه موزه‌هاي پژوهشي و تخصصي وابسته به دستگاه­هاي اجرايي، شناسايي و مستندسازي آثار تاريخي- فرهنگي در محدوده جغرافيايي اجرايي طرح، توسط دستگاه مجري با نظارت سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري، ايجاد و تجهيز پايگاه­هاي ميراث فرهنگي در آثار تاريخي مهم کشور و مقايسه اصلي مرتبط با موضوع ميراث فرهنگي، شناسايي و حمايت از آثار فرهنگي تاريخي حوزه فرهنگي ايراني موجود در کشورهاي همسايه و منطقه، جلب مشارکت بخش خصوصي و تعاوني نسبت به صدور مجوز تأمين و فعاليت موزه‌هاي خصوصي و تخصصي و مؤسسات مشاوره و کارشناسي مرتبط با موضوع ميراث فرهنگي و گردشگري، ارتقاء جايگاه بخش غير دولتي و افزايش رقابت‌پذيري در صنعت گردشگري از طريق اصلاح قوانين و مقررات و ارائه تسهيلات و تهيه ضوابط حمايتي، تکميل نظام جامع آمار گردشگري با نظارت و هدايت مرکز آمار ايران، به منظور حفظ آثار و فرهنگ سنتي، قومي، ايلي، ملي و ايجاد جاذبه براي توسعه صنعت گردشگري در کشور، در استان­ها و يا شهرستان­ها نسبت به ايجاد دهکده توريستي، مراکز اطراق­هاي تفريگاهي ايلي، موزه و نمايشگاه اقدام نمايد (سازمان برنامه و بودجه، 1384).